3. Цели, основные задачи, функции и виды государственного управления.
Цели государственного управления возникают на основе целей, лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества. Цели государственного управления в современной России:
Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
Формирование государственной политики, напримеравленной на повышение благосостояния людей.
Поддержание позитивной экологической обстановки.
Поддержание рыночных механизмов.
Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
К основным задачам государственного управления можно отнести :
охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;
создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие:
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа.
3. Планирование - это определение напримеравлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.).
4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.
5. Распорядительство , т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.).
6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.
8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления.
9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования.
10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.
Видами государственного управления являются:
1) внутреннее государственное управление , осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);
2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);
3) внутриорганизационное государственное управление - осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.
Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения.
«Положительное» управление - это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д.
Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности.
Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области - финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.
4. Система понятий организации государственного управления (государственная должность, государственный орган, должность государственной службы, государственная служба, государственное учреждение, предприятие, организация, компетенция, полномочия, должностные обязанности, управленческая деятельность, служебная деятельность).
Государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т. е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы. Учреждение государственной должности – это порядок установления государственной должности уполномоченным субъектом в структуре самого государственного органа. Замещение государственной должности – это способ поступления гражданина на государственную службу (назначение, избрание, конкурс).
Государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационно структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.
Государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Учреждение - это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.).
Предприятие - организованный коллектив людей, главнейшая задача которого - осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли.
Профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и специального образования.
Компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного гос. органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе гос. органов (органов местного самоуправления).
Компетенция государственного органа - принадлежащие государственному органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.
Полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, напримеравленные на выполнение компетенции государственных органов.
Должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.
Управленческая деятельность - это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений.
Служебная деятельность - это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.
Цели и задачи государственного управления
Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.
В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными . Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. На это нацеливает и Конституция Республики Беларусь, в которой человек провозглашается высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов является обязанностью государства.
Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни : упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.
Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве – открытость, прозрачность и гласность.
Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.
Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:
· субъективность;
· большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
· неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).
Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей , благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.
Древо целей образует систему , каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные – в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.
Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.
Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.
Согласно действующей в Республике Беларусь Конституции, основным источником власти является народ, а политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства . Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:
· обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
· создание условий для развития демократических институтов общества;
· гарантированная защита прав и свобод граждан;
· создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;
· создание благоприятной экологической среды обитания;
· взаимовыгодное сотрудничество центральной и местной властей.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.
В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
· неадекватное восприятие их органом управления;
· возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
· противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.
Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.
Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.
Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность – сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.
Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.
Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».
Итак, цели должны быть:
· масштабными, но реально достижимыми;
· понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
· скоординированными со всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных - деятельностно-праксеологических –– информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, для повышения уровня и качества жизни населения.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играютразъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Оперативные целивыдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:
· общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;
· частными , охватывающими отдельные подсистемы.
Гму в современной России представляет собой воздействие государства(муниципалитета) на общественную деятельность граждан в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.
Основными задачами являются :
Охрана конституционного строя России
Защита прав свобод и законных интересов граждан
Обеспечение эффективного функционирования механизма государства и государственного аппарата
Создание финансовых, информационных, социальных и других условий, необходимых для деятельности персонала органов ГВ и МСУ: создание м поддержание благоприятных мед личностные отношений, которые бы обеспечивали развитие положительных личных качеств сотрудников, их способностей
Эффективность управленческого труда
Цель государственного управления - создание оптимальных условий для достижения уровня состояния общества при наличии определенных перспектив его развития. Кроме того, существует иерархия целей, и каждая нижестоящая цель должна являться средством достижения вышестоящих целей.
Целями государственного управления в экономической сфере является определение долгосрочных стратегий экономического развития и создания оптимальных условий для реализации этой стратегии ради роста уровня благосостояния граждан. Реализация этих целей основывается на общих положениях - принципах государственного управления. Они делятся на общие (раскрывают содержание и целевую направленность управления), организационно-технологические и частные (непосредственное руководство деятельностью людей).
В свою очередь общие цели можно подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные.
На основе организационно-технологических реализуется административноисполнительная деятельность органов власти: принцип разделения труда, иерархичность, единоначалие, делегирование полномочий, принцип сочетания федерального, регионального и местного управления.
К частным относятся согласованность, взаимодополняемость, последовательность управления и территориально-отраслевую обусловленность этих процессов.
Реализация функций, целей и задач государственного управления осуществляется через систему функций, т. е. систему ролей, которую выполняет государственный аппарат управления для того, чтобы направить, организовать те или иные сферы общественной жизнедеятельности и оказывает на них определенное влияние рада достижения заранее спланированных целей.
Основные функции государственного и муниципального управления.
Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа.
3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления.
4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления.
5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.).
6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями
8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.
Функции местного самоуправления:
1. Обеспечение участия населения в решении местных дел (вопросов).
2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного участия.
З. Обеспечение развития соответствующей территории.
4. Социально-культурное, коммунально-банковское и иное обслуживание населения.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории.
6. И, наконец, защита интересов и прав местного самоуправления.
В управленческой работе всегда присутствуют три компонента: эвристический, административный и операционный труд. Эвристический труд заключается в исследовании и решении различных проблем, это главный элемент труда руководителей и специалистов. Административный труд, т.е. труд руководителей, направлен на управление действиями и поведением людей при осуществлении ими производственной деятельности.
Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция. В теории управления, включая теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать «как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия» . При этом в механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.
Как справедливо отмечает Н.И. Глазунова, политика переходного периода России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели, национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не принятыми обществом.
Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления. Цели - это то, на что направлена деятельность органов государственного управления. Следует полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, утверждающего, что «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа» . Примерно такой же точки зрения придерживаются и большинство других исследователей в области государственного управления. К примеру, Н.И. Глазунова формулирует масштабной целью государственного управления в контексте повышения качества жизни, называя его «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.
Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации. Профессор Ю.Н. Старилов, выбрав главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, предлагает выделять следующие цели государственного управления:
«социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований» .
При таком подходе перечисленные цели государственного управления фактически соответствуют устоявшейся в теории права и государства классификации функций государства по отраслевому принципу, что вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления. При таком подходе, как правило, выделяют пять функций государства:
экономическая (имеется в виду обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.);
политическая (обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т. п.);
социальная (охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.);
идеологическая (поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.);
и, наконец, появившиеся сравнительно недавно: экологическая функция (охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности).
Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а, следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.
Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, они обладают по сравнению с функциями всего государства, относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.
При этом важно учитывать, что государство в целом выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Следовательно, функции государственного управления определяются целями и функциями государства, в свою очередь, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления.
Возвращаясь непосредственно к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность.
Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.
К общим функциям управления, как правило, относят:
1 - сбор и обработка (анализ) социальной информации;
2- прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
- планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
- организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т. д.;
- регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
- координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
- контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
18. Классификация целей государственного управления.
В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
Неадекватное восприятие их органом управления;
Возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
Противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.
Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.
Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.
Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность – сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.
Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.
Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».
Итак, цели должны быть:
Масштабными, но реально достижимыми;
Понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
Скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных – деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, повышение уровня и качества жизни населения .
Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Стратегические цели – это долгосрочные цели, определяющие основные направления развития общества на длительную перспективу. Оперативные целивыдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических, поэтому их еще называют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:
- общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;
- частными , охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам : – конечные и промежуточные цели.
По времени выделяют:
- долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
- среднесрочные цели (на 5 лет);
- краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели , которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
