Ратификации подлежат. Согласие на обязательность международного договора. Ратификация международного договора. Обмен и депонирование ратификационных грамот. Функции депозитария

В современном мире, в условиях все большей интеграции и взаимодействия государств, заметно возросла роль международных договоров как нормативно-правовой основы международного сотрудничества государств. Договоры позволяют согласовывать интересы, позиции и действия субъектов международного права. Они заключаются для четкого юридического установления и закрепления взаимных прав и обязанностей договаривающихся сторон. Договорная форма регулирования международных отношений определяет устойчивость и преемственность развития мирового порядка. Этим обусловлено принятие в 1969 и 1986 годах универсальных конвенций о праве международных договоров, а также широкомасштабная практика принятия суверенными государствами нормативных правовых актов о порядке заключения и исполнения международных договоров.

Одной из особенностей международного права является то, что «процесс заключения международного договора есть процесс согласования воли государств, результатом которого является соглашение, воплощающееся в нормах договоров» .

Международная практика свидетельствует о том, что заключительной и юридически значимой стадией в процессе заключения договорных отношений между государствами является выражение согласия государства на обязательность для него международного договора. «Юридические действия, предусмотренные в статьях 9 и 10 Венской конвенции о праве международных договоров, в том числе и голосование за принятие текста договора в целом, - комментирует Талалаев А.Н., - не могут рассматриваться как выражение согласия государства на обязательность для него самого международного договора. Такая обязательность наступает только в результате изъявления согласия государства как такового» .

Каждый правомерно вступивший в силу международный договор налагает обязательства на всех государств - участников. Вступление в силу международного договора указывает определенный момент, с которого он начинает действовать, как юридический акт. В тексте договора всегда указывается момент его вступления в силу. Если международный договор не вступает в силу в момент подписания, это означает, что необходима его ратификация. Ратификация международных договоров Республики Казахстан осуществляется высшим представительным органом власти (Парламентом Республики Казахстан), что подчеркивает особую важность ратификации соглашения.

Термин «ратификация » происходит от латинского сочетания ratum facere - юридически действительный, имеющий законную силу. Ратификацию можно рассматривать как средство реализации намерений договаривающихся сторон и как окончательное одобрение действий соответствующих исполнительных властей, проводящих переговоры о заключении международных договоров.

Институт ратификации в своем историческом развитии претерпел определенные изменения, которые вызывались конкретными социально-экономическими условиями. В деспотических государствах древности, а также в государствах феодальной эпохи уполномоченные на ведение переговоров о заключении международных договоров выступали в качестве личных представителей монархов. В силу этих обстоятельств институт ратификации испытывал на себе влияние личных отношений между руководителем государства и его представителями. Если уполномоченные лица при заключении договора действовали в пределах предоставленных им полномочий, то это означало, что они полностью выполняли волю главы государства. В связи с этим в науке международного права того времени утвердился взгляд, что заключенный в рамках предоставленных полномочий договор подлежит обязательному одобрению главой государства, или, иначе, ратификации верховным органом. Если же уполномоченные превышали свои права и пренебрегали указаниями главы государства, то последний получал неоспоримое право отказаться от ратификации и отклонить представленный проект договора.

Таким образом, ратификация изначально выступала как мера проверки, насколько точно соблюдены и выполнены полномочия. Если договор был заключён с превышением полномочий, то глава государства, либо отказывался его одобрить, либо признавал его приемлемым и тем самым одобрял действия своих уполномоченных, совершённые по их личной инициативе. В условиях современной правовой государственности ратификация представляет собой одну из составных частей механизма сдержек и противовесов - у исполнительной власти сосредоточились полномочия на заключение международных договоров, в то время как законодательная власть получила право контроля за деятельностью исполнительной власти, включая контроль за заключением международных договоров. Поэтому институт ратификации можно рассматривать как меру контроля законодательной власти за властью исполнительной.

Как пишет Талалаев А.Н., ратификация международного договора - это утверждение договора высшим органом государства, являющееся способом выражения согласия на обязательность договора. Она воплощается в двух различных актах: международном - ратификационной грамоте и внутригосударственном нормативном акте, которые соответствуют двум функциям ратификации: международной и внутригосударственной . Во внутригосударственном аспекте ратификация представляет собой регулируемый национальным правом процесс утверждения международных договоров высшими органами государства . Под ратификацией в международном аспекте понимается акт высших органов государства, выражающий окончательное одобрение договора и согласие на его обязательность. Именно так в таком плане ратификация определяется Венскими конвенциями и поэтому именуется «международным актом» .

Однако следует отметить, что ратификация договора не является обязательной стадией заключения международного договора. Иными словами заключение не каждого международного договора влечет за собой его ратификацию. В Комиссии международного права положение статьи 12 первоначального проекта статей о праве международных договоров о том, что «в принципе международный договор нуждается в ратификации», встретило серьезную критику большинства и не вошло в окончательный проект. Тем не менее, в тех случаях, когда международный договор подлежит ратификации, эта стадия является очень важной в процессе заключения договора. Учитывая то, что ратификация - это акт официального подтверждения высшего органа государства, она является высшей и наиболее авторитетной формой выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. В Республике Казахстан это положение подтверждается, в частности тем, что только международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами .

Необходимость ратификации не связывается, как было ранее, с нарушением представителями, подписавшими договор, данных им полномочий или с их отсутствием. Вместе с тем, государство не обязано ратифицировать международное соглашение, подписанное его представителем, более того, оно может отказаться от ратификации без каких - либо объяснений. Необходимость обязательной ратификации каждого международного соглашения не вытекала из международного права до принятия Венской конвенции о праве международных договоров, не произошло этого и после. В связи с этим, только наиболее значимые договоры обычно проходят процедуру ратификации, другие, менее существенные - не сопровождаются такой процедурой. Все проекты кодексов или конвенции норм договорного права, учитывая практику и высказывания большинства ученых по международному праву, не рассматривали ратификацию в качестве обязательного и необходимого условия для каждого международного договора .

Так как текст договора без подписи не может быть представлен к утверждению верховной властью, акт подписания следует считать необходимым предварительным условием для ратификации, свидетельствующим о том, что текст договора во всех частях согласован и не может быть изменен сторонами.

Международный договор необходимо ратифицировать в целом. Лозовик М.П. отмечает, что согласие на обязательность договора дается на юридическую обязательность международного договора в целом - от преамбулы или вводных статей до заключительной части договора . Ратификация лишь части договора не является правомерной, если в тексте не содержится оговорки о допустимости ратификации договора в какой - либо его отдельной части. Во внутригосударственный акт о ратификации включаются сделанные при подписании договора оговорки и подписания. Могут также включаться заявления ратифицирующего органа, в частности о толковании отдельных положений. Включение в ратификационный акт каких - либо поправок или изменений не допустимо. Важность такого института как ратификация обуславливается не только юридическими, но и политическими представлениями. Ратификация дает возможность еще раз обсудить содержание подписанного договора, проконтролировать действия исполнительной власти и ее уполномоченных при заключении договора, а также при необходимости подготовить общественное мнение к вступлению договора в силу .

Согласно положениям Венской конвенции согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

c) представитель государства подписал договор под условием ратификации или

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

Вышеуказанный перечень таких договоров, который содержится в статье 14 Венской конвенции, не является окончательным и исчерпывающим, а лишь примерным и рекомендательным. Более подробный и детально регламентируемый перечень договоров, нуждающихся в обязательной ратификации, определяется внутригосударственном праве каждого отдельного государства. Так, согласно ст. 11 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 г.:

«Ратификации подлежат международные договоры:

1) предметом которых являются права и свободы человека и гражданина;

2) выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;

3) о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая международные договоры о прохождении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;

4) об основах межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные международные договоры и международные договоры о коллективной безопасности;

5) об участии Республики Казахстан в межгосударственных объединениях и международных организациях, если такие международные договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;

6) о государственных займах;

7) об оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи, кроме гуманитарной;

8) при подписании которых участвовавшие в переговорах стороны условились об их последующей ратификации;

9) если международные договоры предусматривают, что такое согласие выражается ратификацией».

Подписание ратификационных грамот - важная составная часть процесса ратификации международных договоров. Без ратификационной грамоты ратификация не может иметь места. Ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указывается орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки к договору, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые составляют неотъемлемую часть этого договора. В заключительной части делается торжественное заявление о том, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться. Здесь же ставятся подписи и печати.

Произведенная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной. Как правило, однако, ратификация носит полный и безусловный характер .

В литературе по международному праву встречаются утверждения, что ратификация не может быть условной.

Однако эта точка зрения не соответствует договорной практике, в связи с чем она была подвергнута критике при обсуждении этого вопроса в Комиссии международного права в 1962 году на XIV сессии, когда обсуждался проект статьи 11 первого доклада Х. Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной ратификации. Многие члены Комиссии, в том числе А. Фердрос, М. Ясин, М. Бартрош, М. Ляхш и другие, выступили против, и положение Х. Уолдока о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта .На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвенции 1969 года о недопустимости условной ратификации ничего не говориться.

В договорной практике государств встречаются два вида условной ратификации:

1) ратификация данная под отлагательным условием, обычно под условием, что ратификация вступает в силу после ратификации договора рядом других государств.

2) ратификация под отменительным условием - более редкая форма условной ратификации.

Если в первом случае вступление в действие ратификации приостанавливается до наступления события, оговоренного в условии ратификации, то в последнем случае оно прекращается.

От условной ратификации следует отличать ратификацию с оговоркой и частичную ратификацию. Возможность частичной ратификации предусмотрена Венской конвенции о праве международных договоров в случае «если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства» .

Ратификация международного договора влечет важные юридические последствия. Они могут быть разделены на две группы: международно-правовые и внутригосударственные. В международно-правовом плане ратификация влечет за собой следующие последствия:

2) если международный договор не вступил в силу (например, вследствие отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств), то ратификация возлагает обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели;

3) вводит договор в силу, если данная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его в силу;

4) если договор уже вступил в силу или вступает вследствие данной ратификации, то с момента ратификации государство становится полноправным участником договора и для него становятся обязательными его постановления, если только в договоре не предусмотрено иное, например, что он становится обязательным через определенный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу .

Что касается внутригосударственного действия ратификации, то ее юридические последствия определяются внутренним правом государства.

Постановления Парламента и Указы Президента Республики Казахстан о ратификации международных договоров не являются индивидуальными актами, а представляют собой особые нормативные правовые акты, подлежащие официальной систематизации в числе других нормативных правовых актов Республики Казахстан. Юридическая сущность таких актов заключается в придании международным договорным нормам внутригосударственной юридической силы .

Литература

1. Тункин Г.И. Теория международного права. М.: «Международные отношения», 1970 г. - С. 110
2. Талалаев. А. Н. Право международных договоров, - М, Межд. Отношения, 1989 г. - С. 52
3. А.Н. Талалаев. Международные договоры в современном мире, Изд. «Международные отношения», - Москва, 1973 г. - С. 52
4. Миронов Н. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М.: Юрид. лит., 1980 г. - С. 146
5. Курс международного права в 7 томах. Т. 4. Отрасли международного права. М.: Наука, 1990 г. - С. 31
6. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, п. 3 статьи 4// Законодательство Республики Казахстан: Изд-во ЮРИСТ
7. Шуршалов В. М. Основания действительности международных договоров. М.: Изд-во АН СССР, 1957г. - С. 46
8. Лозовик М.П. Согласие государства на обязательность для него части международного договора // yurclub.ru/docs/pravo.html
9. Кулжабаева Ж. О. Научный комментарий к Закону Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан», комментарий к ст. 15 Закона.
10. Венская конвенция о праве международных договоров. Ст. 14 // humanities.edu.ru/db/msg/13807
11. Талалаев. А. Н. Право международных договоров, - М, Межд. Отношения, 1989 г. - С. 62
12. Венская конвенция о праве международных договоров. Ст. 17 // humanities.edu.ru/db/msg/13807
13. Талалаев. А. Н. Право международных договоров, - М, Межд. Отношения, 1989 г. - С. 64

"> Ратификация международных договоров.

Закон «О международных договорах в Российской Федерации» 1995 г. (далее - Закон) заложил правовую основу заключения, выполнения и прекращения договоров и тем самым упрочил правовую базу внешней политики в целом, содействовал ее демократизации. Как отмечал А.Н. Талалаев: «Путь к новому закону был не легким. Несколько лет, прошедших со времени появления разнообразных вариантов проекта, он обсуждался и перерабатывался в различных инстанциях законодательных и исполнительных органов, прошел три чтения в Государственной Думе, был представлен на подпись Президенту.

Политико-правовая система нашего государства на современном этапе должна строиться с учетом принадлежности его к мировому сообществу, и основополагающими шагами в этом направлении стали Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный Закон 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»2. Тем самым полностью прекратилось применение Закона о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР от 6 июля 1978 г. Законы о договорах в нашей стране существуют с 1925 г., с принятия постановления ВЦИК «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР». Первые законы касались в основном порядка заключения и не касались вопроса исполнения. Закон опирается на две Венские конвенции о праве международных договоров (1969 и 1986 гг.). В Федеральном законе 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» говорится: «Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите прав человека, в обеспечении законных интересов государства» (преамбула)1. В преамбуле Закона определены их правовые функции. Договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений и являются существенным элементом стабильности международного правопорядка.

В отличие от Закона СССР о международных договорах 1978 г. Закон содержит полную формулировку принципа pactа sunt servanda - добросовестного выполнения международных обязательств, которая охватывает не только договорные, но и обычные нормы. Это имеет существенное значение, поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Закон регулирует заключение, выполнение и прекращение международных договоров. Закон должен применяться в единстве с Венскими конвенциями, но и эти конвенции не охватывали все право международных договоров. В них говорится, что нормы международного обычного права по-прежнему будут регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях конвенций. Следовательно, нужно принимать во внимание и обычные нормы. «Если 100 лет назад обычные, нормы занимали в международном праве первое место, то в настоящее время это место, несомненно, перешло к договорным нормам международного права». Обязательными для России являются нормы права договоров, но и иные международные нормы, прежде всего цели и принципы Устава ООН. Закон применяется ко всем международным договорам Российской Федерации независимо от уровня представляющих ее органов, включая межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера и распространяется на договоры независимо от их наименования. В международном праве признано, что наименование договорного акта не влияет на его обязательную силу. В соответствии со ст. 71 Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Таким образом, все относящиеся к международным договорам России юридические действия также находятся в ведении Федерации.

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права они являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения ст. 15 Конституции России, установили новый порядок взаимодействия международного и внутреннего права, отвечающий современным требованиям. Значение этого положения объясняется тем, что обязательное для всех государств общее международное право состоит из обычных норм, поскольку договоры, в которых участвовали бы все государства, отсутствуют, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют силы. В отличие от них обычные, общепризнанные нормы в целом создаются представительным большинством государств международного сообщества, и становятся обязательными для всех, за исключением тех государств, которые регулярно против них возражают.

Статус общепризнанных они обретают в результате последующего признания их в качестве таковых. Вместе с тем, норма, установившая, что если международным договором с участием России установлены правила иные, чем предусмотренные Законом, то применяются правила международного договора, но данная формулировка не дает ответа на важный вопрос - как относится данная норма ко всем договорам или к определенным видам договоров. Закон предписывает ратификацию договоров, «установивших иные правила, чем предусмотренные законом» (ст. 15). Идентичные формулировки Конституции России и Закона указывают, что в ст. 15 Конституции России описаны ратифицированные Россией международные договоры. Так в постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. описано, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если решение о согласии на обязательность международного договора было принято в форме федерального закона. Представляется, что условие ратификации международных договоров упущены случайно в статье Конституции России. И тогда возможны два варианта: международный договор вносит значительные изменения, заменяет, устанавливает иные правила действующего внутреннего законодательства, или только в конкретном случае, не влияя на действие правила закона в целом, т.е. делается исключение для конкретной ситуации. В данном случае международный договор не обладает приоритетом над законом, т.к. речь идет о применении в этом конкретном случае. В подтверждение такого толкования свидетельствует положение ст. 15 Закона, в соответствии с которым ратификации подлежат все международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Данное положение представляет возможность считать, что вышеуказанные «иные правила» отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключение для конкретного случая. Таким образом, во-первых, обеспечивается стабильность законодательства и уважение его исполнительной властью, а во-вторых, расширяются возможности обеспечения национальных интересов страны в конкретных условиях. Необходимо исходить из того, что ратифицированные договоры могут отменять или устанавливать любую правовую норму за исключением конституционной. Договоры, утвержденные Правительством России, обладают таким же статусом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов, а соглашения межведомственного характера не регулируются положением ст. 15 Конституции и п. 2 ст. 5 Закона, пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о соотношении международного договора и изданного во исполнение его осуществления правового акта. Орган исполнительной власти при применении внутреннего законодательства руководствуется правовым актом. Для полного понимания этой нормы также важно учесть положение ст. 6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность международных договоров для Российской Федерации принимаются органами государственной власти в соответствии с их компетенцией. Сопоставляя положения ст. 15 и ст. 6 Закона можно придти к выводу о том, что согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), может быть дано только в форме федерального закона.

Таким образом, согласно положений действующего Закона ни Президент России, ни Правительство России, ни федеральные ведомства не вправе принять решение о согласии на обязательность для России международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом, что находит подтверждение в соответствующих положениях Конституции России, устанавливающих, что указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции России и федеральным законам (ст. 90), а Правительство России должно издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента России (ст. 115), а федеральные органы исполнительной власти действуют только в пределах своей компетенции. Международные договоры играют все большую роль в решении важнейших проблем, стоящих перед человечеством в XXI неспокойном веке. Также процедура ратификации международных договоров имеет государственно-правовой аспект , значение которого нельзя недооценивать. Перечень международных договоров, подлежащих ратификации, определен в ст. 15 Закона, в соответствии с положениями которой ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Для полного понимания этой нормы важно учесть положение п. 2 ст. 6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимаются органами государственной власти России в соответствии с их компетенцией, а что касается ратификации международных договоров в России, то Конституция (п. «г» ст. 106) включила в перечень принимаемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с данной нормой Конституции России, в ст. 14 Закона устанавливается, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Например, федеральный закон о ратификации консульских конвенций, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.). Также сопоставление положений ст. 15 и ст. 6 отражает положение, что согласие на обязательность для России и содержащего иные правила международного договора, чем предусмотренные законом и для исполнения которого требует изменения действующих или принятии новых федеральных законов России, может быть дано только в форме федерального закона. Вместе с тем в Законе, не определен порядок реализации принципа, отраженного в Конституции России о том, что международное право является частью внутреннего права страны, к тому же часть, обладающая приоритетной силой и ее положения содержат не четкие формулировки по этому вопросу.

Например, в тексте Закона использованы положения ГК РФ и некоторых других законах о применении международных договоров непосредственно. Они применяются в связи с включением их Конституцией России в правовую систему страны и действуют как часть на основе принципов и в соответствии с ее процессуальными правилами правовой системы. Закон содержит классификацию договоров как самоисполнимые договоры, не нуждающиеся в издании дополнительных законов, и несамоисполнимые, для применения которых необходимо принять новый закон для его дальнейшего применения Таким образом, принимаются непосредственно только указанные самоисполнимые законы. Закон предусматривает обязательно ратификацию международных договоров, устанавливающие иные правила, чем внутренний закон. Исходя из договорной практики в России считается, что только ратифицированный договор может устанавливать иные правила, несмотря на положения Конституции России. С учетом международной практики и всех обстоятельств возможно следующее решение данного вопроса. В общем можно сказать, что международный договор устанавливает общее правило, которое отменяет или изменяет аналогичное правило внутреннего российского закона, то есть меняет федеральный закон, и, следовательно, такой международный договор подлежит обязательной ратификации. Вместе с тем, когда договор не отменяет норму федерального закона, не изменяет ее общего действия, договор делает исключение для определенного случая и предоставляет иностранному договорному партнеру некоторые льготы по международному договору.

Это означает, что не требуется изменения федерального закона, хотя, есть отступление от общей нормы. Отсюда видно, что такая практика дает возможность обеспечить национальные интересы более гибко и вместе с тем придерживаться принципа законности. Положение ст. 15 Закона является гарантией целостности правовой системы Российской Федерации. Вопрос о том, какие договоры - только ратифицированные или не только ратифицированные, а все международные договоры Российской Федерации подлежат применению. Если они содержат правила иные, чем предусмотрено законодательством России, нужно рассматривать правоприменительной практику России. Поэтому закон о международных договорах нуждается в определенных поправках, улучшении.

Исходя из анализа договорной практики Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрим актуальную практическую проблему, когда стороны международного договора при ратификации делают оговорки под видом заявлений. Важно подчеркнуть, что в Законе определение понятия «заявления» на сегодняшний день отсутствует. Статья 25 закона о международных договорах посвящена только оговоркам и не регламентирует принятия решений о заявлениях к международным договорам. На практике решения о заявлениях к международным договорам России принимаются в том же порядке, в каком принимаются решения об оговорках. Отсюда видно, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принимается в форме закона, то заявления, как и оговорки, подлежат включению в соответствующий закон, а затем в подписываемую Президентом Российской Федерации ратификационную грамоту (документ о принятии, утверждении или присоединении). В случае если решение о заключении международного договора принимается Президентом России или Правительством России, вопрос о заявлениях входит в их компетенцию. Заявления не изменяют размера обязательств, установленных международным договором, так как в них дается политическая оценка договора или отдельных его статей либо определяться, каким образом государство будет толковать то или иное положение договора или как оно намерено их выполнять («интерпретирующие» или «толковательные» заявления). Если заявление по своему содержанию направлено на исключение или изменение юридического действия определенных положений международного договора в их применении к государству, то оно подпадает под режим оговорок. Из сказанного выше следует, что недопустимо под видом заявлений делать оговорки, если они запрещены международным договором, согласно ст. 19 и 20 Венской конвенции о праве международных договоров.

Отдельно следует остановиться на проблеме «интерпретирующих» или «толковательных» заявлений, поскольку они не направлены на исключение или изменение юридического действия определенных положений международного договора в их применении к данному государству и оговорками не являются. Такие заявления трактовались Государственной Думой в качестве рекомендаций органов законодательной власти органам исполнительной власти, имеющих исключительно внутрироссийский характер, в то время как эти заявления подлежат - после вступления соответствующего закона в силу - включению в ратификационную грамоту и являются заявлениями Российской Федерации, обращенными к другой стороне договора. В таких заявлениях часто отражается неудовлетворенность текстом подписанного двустороннего договора, предлагается толкование отдельных его статей, с которым может и не согласиться другая сторона. При этом не исключается, что другой стороной предложенное толкование будет квалифицироваться как стремление в одностороннем порядке «подправить» договор. Все это может потребовать проведения дополнительных переговоров и осложнить вступление двустороннего договора в силу.

В том случае, если в связи с ратификацией международного договора Государственная Дума или Совет Федерации считают целесообразным сделать рекомендации Президенту или Правительству России, либо выразить свою позицию по договору, то для этого не требуется включать заявление в закон о ратификации договора, а будет достаточно внести соответствующие положения в постановления палат Федерального Собрания о принятии (одобрении) закона. Договорная практика знает следующие виды односторонних заявлений, обладающих отличительными признаками, но не являющихся оговорками: заявления, содержащие политическую оценку договоров в целом либо отдельных его статей (общеполитическое заявление); заявления с указанием на процедуру реализации соглашения государством-заявителем (информационные заявления); заявления с целью взятия односторонних обязательств, или направленные на добавление дополнительных элементов в договор. В современной договорно-правовой практике государств проблема заявлений сделанных под видом оговорок к международным договорам является важной и актуальной. В связи с тем, что практика подачи заявлений не влечет за собой юридических последствий, данная проблема ранее не привлекала внимания российских ученых-международников. При этом в договорной практике при формулировании заявлений в силу нечеткости формулировок происходит подмена понятий «оговорка» и «заявление». Несмотря на то что, на практике очень трудно различить толковательные заявления и оговорку. Так, R. Szafarz отмечал, что в широком смысле оговорка включает и «так называемые толковательные декларации».

Следует, что необходимо в договорной практике более тщательно выбирать формулировки толковательных заявлений. Целесообразно чтобы толковательные заявления: четко соответствовали положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и основывались на перечне международных договоров и дополнительных средств толкования, не изменяли или исключали юридическое действие договора ни в отношении государства-заявителя, ни в отношении стран-контрагентов, фиксировали статью(и) договора, к которой они относятся, не имели юридических последствий для других международных договоров. Отступление от вышеизложенного приводит на практике к вышеуказанной подмене и использованию термина «заявление» для подачи оговорок. Данная проблема приводит к отклонению федеральных законов о ратификации международных договоров в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и у Президента Российской Федерации. Также представляется мало решенным вопрос о «завуалированных оговорках» в текстах федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации, которые содержатся как заявления государства или совсем ничем не выделяются в тексте федерального закона. По мнению практика «завуалированных договоров» к двусторонним международным договорам Российской Федерации недопустима. Как отмечает Б.И. Осминин: для Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации далеко не безразлично, в каком виде будет принят закон о ратификации международного договора: в редакции, предложенной соответственно Президентом, Правительством, или с заявлениями и (или) оговорками, внесенными Государственной Думой, иными изменениями по сравнению с законопроектом, представленным Президентом, Правительством России.

По мнению ученых-юристов представителей науки международного права «оговорка к двустороннему договору есть не что иное, как новое предложение в ходе переговоров двух государств». Принятие оговорки, порождает юридические действия за рамками договора в отношении всех (двух) его участников, и оговорка в таком случае может рассматриваться как поправка к этому договору. При этом в международной практике нет случая внесения поправок в договор на стадии подписания, ратификации и присоединения к договору. В многостороннем договоре участвуют несколько суверенных и равноправных государств и любой из участников вправе заявить о своем несогласии с оговоркой. Особое значение это приобретает «…при запоздалых ратификациях и присоединениях, меняющих уже ставшее привычным положение».

Можно отметить, что если оговорка к многостороннему договору открывает путь присоединения к нему (а это главный аргумент в пользу оговорок при ратификации), то в отношении двустороннего договора оговорка, теряет функциональное значение. Таким образом, принятый в 1995 г. Закон дает понятие «оговорка», и не дает определения «заявление» и, не содержит раздела о толковании международных договоров, которое происходит посредством формулирования заявлений, хотя такой раздел и содержится в Венской конвенции. Вместе с этим в российской юридической литературе мало уделено внимания вопросу принятия заявлений государств при подписании, ратификации и присоединении государств к международным договорам. Следует подчеркнуть, что большое значение имеет решение актуального вопроса - подпадает ли международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации. В связи с этим высказывается предложение о дополнении редакции ст. 15 Закона пунктом 1 «Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации», в связи с тем, что данная статья закона является основной для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в вопросах заключения международных договоров.

Как отмечает Б.И. Осминин: одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в Российской Федерации надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет1. Будет уместным отметить, что даже расширенный круг международных договоров, подлежащих ратификации, в ст. 15 Федерального закона 1995 г., по сравнению с Федеральным законом 1978 г. на сегодняшний день в некоторых степени носит не полный характер, и уже сегодня не отражает ряд вопросов отражающих наиболее важные с точки зрения государственных интересов Российской Федерации договоры. Важно подчеркнуть, что в ст. 15 Федерального закона отмечается, что ратификации подлежат международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Внесение данного положения в Федеральный закон направлено на то, чтобы не ограничивать Российскую Федерацию в выборе наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность международного договора, каким является ратификация, с учетом значения договора, пожеланий стороны международного договора и иных обстоятельств. По мнению автора, необходимо избежать существующей сегодня тенденции субъектов права законодательной инициативы к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров, путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат обязательной ратификации.

Помимо этого, излишними являются вносимые предложения о дополнении списка оснований, указанных в федеральном законе, для определения подлежит международный договор ратификации или нет. Учитывая важность рассматриваемого вопроса и необходимость его решения, можно поставить под сомнение юридическую нецелесообразность таких изменений, в связи с тем, что в ст. 15 Федерального закона устанавливается общий критерий для определения подлежит договор ратификации, или не подлежит. Представляется целесообразным для решения проблемы обязательной и необязательной ратификации дополнить действующую редакцию федерального закона о международных договорах новой статьей и записать следующее: «Любой международный договор должен быть представлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вне зависимости от необходимости его ратификации. В случае определения обязательной его ратификации, согласно перечня международных договоров в ст. 15 федерального закона, или исходя из условий записанных в международном договоре, необходимо проводить процедуру ратификации. В случае если международный договор не нуждается в ратификации, то необходимо наличие заключения Правового управления Государственной Думы об отсутствии необходимости ратификации».