Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты:
· они выражают связь субъекта управления с объектом управления, метод - это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;
· методы - это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
· методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления;
· использование методов носит альтернативный характер;
· в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
· определенной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
· характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
· способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный);
· временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);
· тактическим и стратегическим характером.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления.
Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение . Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.
Вопрос о классификации этих методов в литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социально-психологические, а также комплексные методы управления. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Существуют и иные виды классификации.
Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).
Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления . Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.
Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.
Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления . Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия .
Административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя различные способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолированно друг от друга. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально-психологические методы. В управлении обороной преобладают административные методы.
Административные методы характеризуются «властью - подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.
Классификация административных методов управления.
· По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые (выраженные в правовой форме) и административно-организационные (выраженные в совершении субъектом управления организационных действий).
· По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.
· По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются на:
Обязывающие к совершению определенных действий;
Уполномочивающие совершать определенные действия;
Поощряющие совершение социально полезных действий;
Запрещающие совершение тех или иных действий.
· По форме предписания административные методы могут быть разделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные . В систему экономических методов входят прибыль, премия, кредит и др.
Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления. К социологическим методам управления относятся:
· методы управления социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, распределение кадров, повышение престижа профессий и др.);
· методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность славных традиций и др.);
· методы управления индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, наличие элементов творчества в труде, воспитание у работников чувства ответственности за выполнение служебных обязанностей и др.).
К психологическим методам управленияотносятся:
· методы комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы гуманизации труда;
· методы психологического побуждения, формирование мотивов труда, оказание доверия;
· методы профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности и др.
Административные, экономические и социально-психологические методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально-психологических методов управления.
Управление служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие и инновации.
Сущность управления проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рисунке.
Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управлении армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.
Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.
Государственное управление реализует функции, направленные на исполнение политических решений, законов, других нормативных актов. Властные отношения в данном случае базируются на распоряжении и подчинении вплоть до принудительного исполнения. Управление также включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.
В государственном управлении объектом выступает вся макросистема, представляющая собой совокупность микросистем. Субъектами управления являются многочисленные организационные структуры, каждая из которых в соответствии с системным подходом может быть объектом управления в качестве микросистемы (подсистемы).
Классическая школа управления (А. Файоль и др.) в качестве основных принципов выделяет разделение производственной и управленческой деятельности, построение организационных структур для выполнения управленческих функций планирования, координации, мотивации, контроля. Все функции взаимосвязаны и требуют при исполнении принятия решений. Всякая организационная структура предполагает единоначалие, соответствие полномочий и ответственности, подчинение личного общему, поддержание корпоративного духа. В то же время она есть открытая подсистема, на входе которой ресурсы, информация, а на выходе - продукция (услуги).
Принципы классической школы реализуются в государственном управлении через механизм непосредственного воздействия по ступеням ведомственной иерархии, соподчиненность руководителей, концентрацию функций. Технократический подход к управлению классической шкалы, при котором человек рассматривается лишь как производитель и потребитель, вызвал к жизни альтернативные подходы с ориентацией на гуманизацию управления.
Так, поведенческая школа (Э. Мэйо и др.) в центр внимания ставит человека в производственной среде, поведение которого зависит не только от материальных факторов, но и от удовлетворенности трудом. Поэтому управленческое воздействие должно предполагать использование социально-психологических факторов.
В реальной действительности успех очень часто зависит от способности использовать ситуационный подход, предполагающий прямое наложение принципов науки управления на конкретные условия. При этом выявляются ситуационные переменные, влияющие на организационную структуру, которые упорядочиваются на основе ситуационного мышления.
Если исходить из распространенной точки зрения на государство как на корпорацию, то методы управления бизнесом можно распространить на государственное управление (министр - топ-менеджер, губернатор - антикризисный управляющий и т.п.). Действительно, общие положения можно выявить, но в целом это был бы механистический подход, не учитывающий эффект синергизма, сводящий государственное управление к управлению персоналом офиса. У государственного и корпоративного управления разные цели (предоставление услуг и получение прибыли). Государство, прежде всего, сложная макросистема, требующая соответствующих методов и уровня культуры управления. Здесь недостаточно классических подходов, так как нужно обеспечить лучшие формы взаимосвязей людей между собой, с прошлым и будущим, с природой.
Принципы государственного управления
В практике государственного управления руководствуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Перечислим основные из них.
Сочетание полномочий с ответственностью . Полномочия - это право принимать решения; ответственность - обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.
Выделение ведущего звена . Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.
Комплексность . При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.
Соподчиненность . Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое решение принимает.
Единоначалие . Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решений в данной сфере.
Инициативность и профессионализм . Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения. Каждый на своем месте должен быть лучшим специалистом. В своей области заместитель должен быть эрудированнее начальника.
Соответствие цели средствам ее достижения . Цель не всегда оправдывает средства. Необходимо определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.
Своевременность принятия решений . Для достижения одной и той же цели могут предлагаться диаметрально противоположные пути ее достижения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед методом проб и ошибок, чем медлить, стоять на месте.
Сочетание линейных и функциональных служб . Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.
Предупреждение проблем . Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникало новых проблем.
Нравственность . Не забывать изречение Конфуция: «Возвеличь низких и низведи благородных, и государство будет уничтожено».
Принципы управления реализуются в различных вилах государственного управления, которые предполагают соответствующие методы воздействия на управляемые объекты.
Координационное и субординационное управление
По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации. Федерация имеет единый орган государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. Россия согласно Конституции является федеративным государством, которое включает 88 субъектов Федерации и имеет различные формы местного самоуправления 1 В ряде субъектов РФ проведены референдумы по объединению субъектов РФ, расположенных в границах одной и той же области или края. По завершении объединения чисто субъектов сократится до 85. .
Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе имеет не федеративные, а административно-территориальные единицы. В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы.
Федеральное, региональное и муниципальное управление
По критерию принадлежности управляемого объекта к уровню власти различают федеральное, региональное и муниципальное управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Отраслевое и территориальное управление
По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее широко оно реализуется в управлении через министерства, которые призваны осуществлять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необходимые внутриотраслевые пропорции.
Отраслевое управление предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых и отраслевых балансов.
Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается, что обусловлено рядом причин. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаше находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности.
Прежде министерства управляли как развитием предприятий, так и их товарными и финансовыми потоками. Приватизация лишила административное отраслевое управление правовой базы. Управление товарными и финансовыми потоками почти полностью перешло в компетенцию самих предприятий, а развитие их зависит от инвестора, который вкладывает средства при наличии возможностей контроля за их использованием. Отраслевые министерства, оставшиеся после многочисленных реорганизаций, не имеют ни административных, ни экономических рычагов воздействия на предприятия, хотя и продолжают издавать приказы, инструкции. Министерское управление сводится к написанию концепций и программ, но по существу как механизм административного отраслевого управления оно сведено на нет.
Падение роли отраслевых министерств связано не только со сменой формы собственности. Это результат неприятия административно-командной системы в целом, боязни ее возрождения в какой- либо форме. Но со сменой формы собственности положение предприятия не меняется, государственное вмешательство заменяется вмешательством частного собственника, которое ничем не лучше административного вмешательства. Частный собственник действует, опираясь на преобладание в капитале или специальные договоренности в форме холдинга, финансово-промышленной группы.
Территориальное управление осуществляется тремя уровнями власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.
Основным рычагом территориального управления является разработка и реализация региональной политики государства.
Административное и экономическое управление
По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Управление использует и «пряник», и «кнут», поощрение и наказание; управлять - значит правильно стимулировать.
Административное управление непосредственно воздействует на должности управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от должности, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики административное управление выражается в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и др.
В рыночной экономике имеется немало вопросов, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться с чисто рыночными: размещение инвестиций и подрядных работ на конкурсной основе и др. Экономическое упрощение регулирует деятельность объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Государственный механизм регуляторов действует в автоматическом режиме, они адресуются исполнительным органам и хозяйствующим субъектам. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.
Оперативное, текущее и стратегическое управление
В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, текущее и стратегическое.
Оперативное управление призвано решать повседневные или возникающие в результате непредвиденных ситуаций задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант при сложившихся условиях. Примером оперативного управления может служить принятие постановлений Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подготовке их к работе в указанный период, а также принять исчерпывающие меры по обеспечению своевременной оплаты использованных топливно-энергетических ресурсов потребителями.
Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того ал и иного его направления, реализует выбранный курс.
Различают стратегии: общеэкономические - роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые - использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные - подавления инфляции, привлечения инвестиций и др.
Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ресурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок; в других - стратегия создания новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения производства конкурентоспособной продукции.
Основой стратегического управления являются перспективный план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов и редкоземельных полезных ископаемых или достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. При этом учитываются характер повеления отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.
Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, которые призваны превращать стратегические замыслы в производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. Проводится ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оцениваются реальное положение, правильность выбранного направления на промежуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана.
Стратегическое управление позволяет надежнее координировать усилия различных органов государственной власти, ответственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов. Текущее управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На основе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они отрицательные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в управлении.
Антикризисное управление
Антикризисное управление вводится в период кризиса - прогнозируемой или неожиданной ситуации, угрожающей нормальной жизнедеятельности при ограниченности времени для принятия решений. Целями антикризисного управления являются предупреждение кризиса, выход из кризиса, минимизация потерь от кризиса. Введение антикризисного управления предполагает использование жесткой и четкой системы администрирования, дивизиональной организационной структуры с небольшим центральным аппаратом. На предприятиях оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.
Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную систему 2 Органы власти могут применять внешнее управление в случаях значительного дефицита бюджета более низкого уровня. В проблемный регион из Центра направляется кризисный управляющий для управления финансами субъекта РФ. . Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.
Арбитражный управляющий решает задачи стабилизации, обеспечения текущих платежей, реструктуризации накопившихся долгов. Он должен искать компромиссные решения совместно с юридическими владельцами предприятия, временно отстраненными от управления, и местными органами власти.
В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражными управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация комиссией Федеральной службы по финансовому мониторингу в форме собеседования. Аттестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предприятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного управляющего.
Российская гильдия профессиональных антикризисных управляющих (РГПАУ) объединяет 2400 лицензированных арбитражных управляющих. Ей передана часть полномочий по лицензированию, экспертизе в арбитражных процессах, подготовке арбитражных управляющих и др.
На реализации антикризисного управления специализируются ряд компаний, например «Групп-Альянс». В частности, она разрешает кризисные ситуации, складывающиеся при завозе топлива в районы Крайнего Севера. Заключаются соглашения с главами регионов. Принадлежащий компании нефтеперерабатывающий завод в Хабаровске поставляет в эти регионы произведенные нефтепродукты.
Доверительное управление
Доверительное управление осуществляется на основе договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления. Победителем признается участник, предложивший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.
Доверительный управляющий действует по поручению и в интересах собственника; за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.
Договор доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, с победителем в конкурсе заключает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Основными задачами доверительного управления акциями являются повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвращение возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом, по выплатам заработной платы и иным обязательным платежам.
По критерию роли, места человека как субъекта или объекта управления различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.
Применительно к государству демократическое управление реализуется в политических правах человека, наличии свободы слова, партий, избирательных блоков и т.д. В каждой стране демократия является продуктом собственной истории, культуры, традиций поколений и возможна при любом государственном устройстве. Например, монархическая Великобритания имеет все необходимые демократические институты. В Японии органично сочетаются монархизм, демократизм и коллективизм (общинность). И наоборот, иное демократическое по внешней атрибутике правление может маскировать самое разнообразное содержание.
Российская демократия переживает переходное состояние от одной формы к другой. Узаконены процедуры западной демократии, но их реализация не прибавляет реального народовластия. Проводятся выборы органов власти, а повседневный контроль общества за властью недостаточен.
Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах - от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; подчиненные, демонстрируя преданность лидеру, готовы выполнять его указания.
Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный - к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно 3 У демократии и анархии один корень - свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х гг. XX в. в России есть симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма. .
Корпоративное управление
Объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия берут на себя социальные функции совместно с муниципальными службами.
Корпоративное управление включает принятие бизнес-решений, контроль за рисками, обеспечение интересов акционеров, информирование общественности о деятельности фирмы.
Оно осуществляется в интересах собственников. Для управления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, реализующим исполнительные функции.
Менеджеры принимают решения, управляют капиталом.
Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и проведение независимого аудита.
Отношения менеджеров и акционеров не исключают конфликтных ситуаций. На предприятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров и слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блокирующих пакетов акций».
Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между предприятием и государством, которому всегда не хватает денег, и оно по-своему распоряжается результатами работы предприятия. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности предприятия. Успех корпоративного управления определяется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеет наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на получение прибыли.
Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов. По существу, корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государственных предприятий; корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции.
Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственного управления второй ступени применяются также в финансово- промышленных группах.
За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это - честность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации 4 Функционирует Национальным совет по корпоративному управлению (НСКУ) как совещательный орган федеральных органов власти и делового мира. В его состав входят крупные предприниматели и чиновники. .
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) 5 Реорганизована в Федеральную службу по финансовым рынкам. разработала основные параметры Кодекса корпоративного управления. Он включает положение об обязанности предприятия представлять для инвесторов информацию об организации управления, в том числе критерии формирования совета директоров, о соотношении численности исполнительных и неисполнительных директоров в составе совета директоров; процедурах, используемых в работе совета; количестве и структуре комитетов совета директоров, критериях оценки их деятельности. Таким образом инвесторы смогут узнать о квалификации и опыте членов совета, их работе в других местах, об авторах неудачных решений.
ПЛАН:
I
.ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
II
.
.
I . Формы государственного управления
Государственное управление выражается в совершении определённых действий, которые воспринимаются другими субъектами управленческих отношений в определённых формах.
Формы государственного управления – внешне выраженное действие О.И.В и его должностных лиц.
Признаки:
1.выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление.
2.практически реализуют задачи и функции управления.
3.обеспечение наиболее целесообразного достижения целей с наименьшими затратами.
4.вызывают наступление каких-либо последствий.
Ф.Г.У шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать как:
- Формы государственно-управленческой деятельности.
- Формы реализации исполнительной власти.
Многообразие задач управления обуславливает многообразие форм управления.
Выбор формы зависит от:
- Характера компетенции О.И.В. (должностного лица)
- Особенности Объекта
- Характера вызываемых последствий
Виды Ф.Г.У:
- ПРАВОВЫЕ
- четко выраженные юридические последствия.
- издание актов, которые влекут за собой административные отношения между субъектами.
В правовых формах отчётливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.
- Издание нормативных актов органами исполнительной власти.
Содержит административно правовые нормы, которые регулируют управленческие отношения.
А) Нормативного характера (Постановления правительства РФ).
Б) Ненормативного характера (Распоряжения правительства РФ).
- Издание индивидуальных актов управления.
Это разновидность юридических факторов (Пр: назначение в/служащего на должность). Договорные отношения стоит относить к формам государственного управления, т.к они влекут юридические последствия.
- НЕПРАВОВЫЕ
- не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий.
- не порождают, а прекращают административные отношения.
- Осуществление организационных операций.
- Материально-технические операции.
А) Работа с информацией.
Б) Ведение делопроизводства.
В) Проведение исследований.
Г) Подготовка к изданию НПА.
Управленческие действия вызывают последствие юридического характера, которое признано называть административно-правовыми формами.
Административно-правовое регулирование может осуществляться в 2-х формах. Административно-правовая форма может быть представлена как своеобразная система действий ОИВ. По степени юридического выражения можно различать основные действия органов и должностных лиц (издание правовых актов) и действие, которое базируется на них, которые также влекут наступление юридических последствий.
Пр: Лицензионно-разрешительная деятельность.
II .МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Методы государственного управления
– это способ осуществления его функций.
Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства.
Методы государственного управления – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей.
Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.
Характерные черты методов:
- 1.Выражают связь субъекта или объекта.
- 2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия.
- 2.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения)
- 4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные)
Виды методов :
- Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений.
Меры:
- Разъяснение
- Обоснование
- Обсуждение
- Поощрение
По характеру воздействия :
1.Прямое воздействие – административные методы управления.
- Одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых.
- Обязательность исполнения управленческой стороной решений стороны управляющей.
- Возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно – отданных распоряжений.
2.Косвенное воздействие. Цели достигаются по средствам воздействия на интересы управляемой стороны, т.е создаются такие условия, когда управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения.
Социально психологические методы управляющего воздействия:
Все методы тесно взаимосвязаны, и применяются косвенно.
- Принуждение – разновидности государственного принуждения и являются средствами обеспечения правопорядка.
- Вне судебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно – властного органа.
- Направленность на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Виды административного принуждения:
1.Административное предупреждение
2.Меры административного пресечения
3.Меры административной ответственности.
1-Профилактический характер, принудительный порядок в виде ограничений и запретов.
2-Пресечение правонарушений и наступления вредных последствий.
- Правовые акты управления
Это основная правовая форма реализации задач органов государственной власти.
- Юридическая природа
- Государственно-властный характер
- Обязательность исполнение адресатами
- Односторонность волеизъявления компетентного субъекта
- Установление обязательных правил поведения
Правовой акт управления – это официальное подзаконное решение принятое ОИВ в одностороннем властном порядке, и с соблюдением определённых процедур по вопросу, отнесённому к его компетенции, имеющий определённую законом форму и порождающий юридические последствия.
Виды правовых актов управления :
- По юридическим свойствам
- Нормативные. Содержат нормы права, призванные урегулировать однотипные общественные отношения, рассчитанные на длительный срок действия.
- Индивидуальные. Акты применения норм права.
- По сроку действия
- Бессрочные
- Срочные
- По территории
- Акты, действующие в пределах РФ.
- Акты, действующие в пределах субъекта РФ.
- Акты, действующие в пределах административно – территориальной единицы.
- По характеру компетенции
- Общего
- Отраслевого
- Межотраслевого
- По органам, издающие акты
- Указа президента, распоряжения президента.
- Постановления распоряжения правительства.
- Приказы, распоряжения, указания, инструкции министров.
- Постановления государственных комитетов
- Приказы, распоряжения руководителей государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров.
Под методом государственного управления понимается способ воздействия органа государственной власти на хозяйство территории, коллективы людей или отдельных их членов как объектов управления для достижения цели управления. Методы государственного управления, рис.8 по мотивационным характеристикам разделяются на следующие группы:
административные;
организационные;
экономические;
социально-психологические.
Административные и организационные методы государственного управления основаны на властной мотивации. Эти методы управления определяются обязательностью исполнения предписаний органов государственного управления и их руководителей подчиненными им объектами и сотрудниками. Эти методы базируются на поощрении за образцовое выполнение должностных обязанностей и правил внутреннего трудового распорядка и санкциях, заключающихся в установлении дисциплинарной ответственности.
Административные методы управления осуществляются в виде прямого административного воздействия на объекты управления в различной категоричной форме: постановления, распоряжения, приказы.
Постановления являются нормативными правовыми актами, а распоряжения издаются для решения оперативных вопросов. Руководители органов государственного управления осуществляющие управление на единоначальной основе, издают приказы.
Организационные методы управления представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на управляемый объект и на самого себя. Организационные методы управления разделяются на организационное регламентирование, организационное нормирование и организационно-методическое инструктирование.
Организационное регламентирование осуществляется в виде нормативных документов, устанавливающих четкий порядок в организации деятельности, как объекта, так и субъекта управления. Пример такого документа – Регламент Государственной Думы Томской области, определяющий порядок организации и функционирования государственного органа субъекта Российской Федерации.
Организационное нормирование, как метод воздействия на объект управления заключается в разработке минимального прожиточного минимума, в определении минимального размера оплаты труда и тому подобное.
Воздействие на объект управления в виде организационно-методического инструктирования выражается в разработке и утверждении органом государственного управления различного рода инструкций для нижестоящих органов, предприятий, организаций и так далее. В эту же группу методов входит инструктаж руководителями работников органов управления по выполнению определенных управленческих работ, заключающийся в постановке задачи, информировании об условиях выполнения работы, предполагаемыми трудностями ее выполнения и тому подобное.
К экономическим методам относятся экономическое стимулирование, экономическая ответственность и хозяйственный расчет. Данная группа методов основывается на материальной заинтересованности людей и сегодня именно она получает широкое распространение в органах государственной власти РФ и субъектов РФ.
Исходным положением экономического стимулирования является формирование доходов работников в зависимости от вклада в общие результаты труда. Заработная плата определяется как величина, зависимая от личного труда каждого работника, и премиальной системы.
Экономическая ответственность органов государственного управления устанавливается законодательно. К наиболее эффективным методам экономической ответственности следует отнести метод компенсации потерь, возникающих по вине органов государственного управления и их должностных лиц. Например, в соответствии со статьей 1069 Гражданского Кодекса РФ «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов…, подлежит возмещению» за счет средств соответствующего бюджета.
Под хозяйственным расчетом понимается соизмерение затрат на производство продукции или услуг с полученным от их реализации доходом. Содержание хозяйственного расчета характеризуется: хозяйственной самостоятельностью, рентабельностью, самоокупаемостью, материальной заинтересованностью работников в результате труда.
Действуя через материальные интересы работников, экономические методы управления являются косвенными методами управления. Их включение в действие осуществляется с помощью административных и организационных методов.
Социально-психологические методы основываются на моральной мотивации людей, связанной с самоутверждением и самовыражением человека в трудовом коллективе, его стремления получения морального удовлетворения в труде.
К социальным методам управления относятся:
убеждение, издание рекомендательных актов государственного управления, разъяснение актов органов государственного управления населению, выступления руководителей органов управления в средствах массовой информации по обоснованности принятых актов и так далее;
моральное стимулирование, заключается в публичном объявлении благодарности за хорошую работу коллективу и отдельным работникам, представлении к государственным наградам и так далее;
управление социально-массовыми процессами, используется для регулирования процессов миграции населения, движения кадров, сезонных перемещений рабочей силы.
Под психологическими методами управления понимаются способы регулирования отношений между людьми посредством создания оптимального психологического климата как проявление группового сознания в виде группового настроения, групповых мнений и суждений.
В качестве психологических методов управления используются методы комплектования малых групп и коллективов, методы гуманизации труда, методы психологического побуждения, методы профессионального отбора и обучения.
В практической деятельности органов государственного управления все методы действуют одновременно, при преимущественном значении административных и организационных методов, что связано с властным характером государственного управления как исполнителя власти государства.
Основные черты и принципы организации местного самоуправления в РФ.
Основные этапы разработки управленческих решений.
Принятие решений является одним из основных составляющих любого управленческого процесса.
Процесс принятия решений при кажущейся простоте очень непрост. В нем достаточно много тонкостей и подводных рифов, хорошо знакомых профессиональным менеджерам.
В каждой организации осуществляется разработка управленческих решений. И в каждой организации практика разработки и принятия управленческих решений имеет свои особенности, определяемые характером и спецификой ее деятельности, ее организационной структурой, действующей системой коммуникаций, внутренней культурой.
Тем не менее имеется общее, характерное для любого процесса принятия решений, где бы он ни осуществлялся. Это тот единый стержень, который формирует технологию разработки и принятия решений, используемую в любой организации.
Подготовка решений осуществляется на основании всей совокупности информации о ситуации, ее тщательного анализа и оценок.
В процессе принятия решений большое внимание уделяется использованию методов экспертного оценивания, предназначенных для работы как с количественной, так и с качественной информацией.
Основное назначение экспертных технологий - повышение профессионализма, а, следовательно, и эффективности принимаемых управленческих решений.
Возможны разные способы представления процесса принятия решений, в основе которых различные подходы к управлению: системный, количественный, ситуационный и т. д.
Основное внимание уделяют ситуационному подходу, поскольку он наиболее полно отражает проблемы, возникающие при управленческой деятельности, универсален и, по существу, содержит основные методы, связанные с принятием управленческих решений и используемые в других подходах.
Рассмотрим основные этапы процесса принятия управленческих решений. Блок-схемапроцесса управления представлена на рис. 2.1.
1. Охарактеризуйте систему органов исполнительной власти субъектов РФ.
Конституция РФ с 1993 года определила основные начала в образовании исполнительных органов субъектов РФ самым общим образом. В соответствии с пунктом 1 статьи 77 «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
В условиях отсутствия федерального законодательства субъекты РФ самостоятельно определяли состав и структуру органов государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» определяющий рамочные условия формирования системы органов государственной власти был принят только в 1999 году.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ имеет важные полномочия:
представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;
вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;
вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает на основе федеральных и региональных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению на территории соответствующего субъекта РФ.
Законодательством предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ: смерть, отставка в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; отставки по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограничено дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим и другие.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут прекратиться досрочно и в случае отрешения его от должности Президентом РФ при вынесении ему предупреждения в случае:
издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лиц субъекта РФ в течении двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течении иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течении двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ, либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на территории субъекта. Наименование этого органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Данный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Высший исполнительный орган государственной власти разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и имеет следующие основные полномочия:
осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
управляет и распоряжается собственностью субъекта в соответствии с законами субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты РФ Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;
заключает в соответствии с федеральными законами договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральным органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.
Субъекты РФ создают такую систему органов исполнительной власти, которая включает органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По организационно-правовой форме органы исполнительной власти в субъектах РФ могут быть различными. Они не установлены нормативными актами и формируются исходя из исторических, национальных традиций.
Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.
1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.
2) Экономические методы - это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.
3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.
4) Правовые методы - это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.
5) Внеправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические внеправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.
Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства - это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.
Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод - экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага - идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.
Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления - выбор метода управления - разработка и реализация инструментов управления.
При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.
Применяются логический метод - (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).
При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно--социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально--качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно--правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.
